El pasado 14 de julio, autoridades de Argentina, Brasil, Chile y Paraguay firmaron un memorándum de entendimiento (MoU) que marca el inicio de un proceso ambicioso, la creación del Cielo Único Sudamericano, bajo el nombre de “Acuerdo de Liberalización Aérea Sudamericana (ALAS)”, busca eliminar progresivamente las restricciones de capacidad, frecuencias y conectividad, entre estos 4 Estados, promoviendo una verdadera “liberalización” del transporte aéreo en el Cono Sur. Como especialista en derecho aeronáutico, no puedo evitar ver este paso con una mezcla de optimismo y memoria histórica, porque estamos ante una ambiciosa apuesta comercial, pero también ante un espejo de los retos regulatorios que nuestra región arrastra desde hace décadas.
La memoria: el Acuerdo Multilateral de la CLAC de 2010
Para dimensionar este nuevo acuerdo, para mí es obligatorio mirar hacia atrás, porque la idea de un mercado aéreo integrado en América Latina no nació ayer. En noviembre de 2010, durante la XIX Asamblea Ordinaria de la Comisión Latinoamericana de Aviación Civil (CLAC), celebrada en Punta Cana, República Dominicana, se adoptó el Acuerdo Multilateral de Cielos Abiertos para los Estados Miembros de la CLAC[i]. Aquel tratado, cuyo depositario es la Secretaría de la CLAC en Lima, Perú, buscaba otorgar (de forma inmediata o gradual) plenos derechos de tráfico entre sus miembros, abarcando de la tercera a la sexta libertad sin restricciones de frecuencias ni de equipo de vuelo, entre otros.
Aquel instrumento fue pionero, América Latina ya recorrió parte de este camino, pues lo suscribieron inicialmente Chile, República Dominicana y Uruguay en 2010; en 2011 se sumaron Guatemala, Paraguay, Panamá y Colombia; y finalmente Honduras y Brasil lo firmaron en 2012.
El citado acuerdo, fue (y sigue siendo) muy generoso en su alcance. Su artículo 2 otorga plenos derechos de tráfico de tercera, cuarta, quinta y sexta libertad entre las Partes, sin restricciones de frecuencias ni de equipo de vuelo. Pero va más allá: contempla la séptima libertad tanto para servicios exclusivos de carga como para servicios combinados, e incluso abre la puerta al cabotaje, es decir, a la octava y novena libertad del aire, la frontera más sensible de la soberanía aerocomercial de cualquier Estado
Sin embargo, a pesar de que nueve Estados soberanos estamparon su firma, la fragmentación jurídica no tardó en aparecer. Un ejemplo elocuente quedó registrado en las propias actas de la CLAC, el 2 de febrero de 2011, al suscribir la Resolución A19-15 (que habilitó la aplicación provisional del acuerdo al amparo del artículo 25 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados), la República Dominicana interpuso reservas explícitas. El Estado Dominicano limitó la concesión de derechos de tráfico hasta la séptima libertad exclusivamente para vuelos de carga, y objetó los términos “justos y razonables” aplicables a los cargos a los usuarios, por considerarlos valoraciones subjetivas que interferían con su potestad de imponer las tasas y derechos que estimara procedentes.
Si recordamos este antecedente podemos entender que la lección fue clara, el texto estaba, y era generoso; “lo que faltó fue el proceso político y jurídico que lo hiciera plenamente operativo”. Por eso señalaba, que recordar este Acuerdo previo es vital, para contrastar nuestra realidad con el estándar de oro de la liberalización mundial: la Unión Europea.
El espejo europeo, “libertades con arquitectura jurídica”.
Desde una perspectiva estrictamente jurídica, el modelo europeo funciona porque no es solo un acuerdo de libertades de tráfico, es mucho más que eso, es un mercado único sustentado en la supranacionalidad. Desde el tercer paquete de liberalización de 1992, cualquier aerolínea con licencia comunitaria puede operar cualquier ruta dentro del bloque (incluido el cabotaje pleno) sin restricciones de capacidad, frecuencia ni tarifas. Pero esa apertura descansa sobre un marco jurídico común, reglas armonizadas en materia de licencias de explotación, slots, competencia, ayudas de Estado y derechos de los pasajeros, con el Tribunal de Justicia de la UE como garante de interpretación uniforme y, crucialmente, una autoridad técnica centralizada con dientes: la EASA (Agencia de la Unión Europea para la Seguridad Aérea). Gracias a ello, una aerolínea española puede operar una ruta interna en Italia bajo exactamente las mismas reglas de certificación, seguridad operacional y protección al usuario que si volara en su propio país. El cielo europeo se abrió porque, jurídicamente, dejó de haber “extranjeros” dentro del mercado.
ALAS: la ambición y su letra chica
El memorándum firmado por Argentina, Brasil, Chile y Paraguay persigue esa misma filosofía de integración, pero enfrenta el gran reto de la ausencia de una autoridad común y la falta de uniformidad del marco normativo interno de cada Estado. Durante la firma, los Estados manifestaron su intención de concederse, de manera multilateral y recíproca, amplios derechos para la operación de servicios aéreos comerciales, contemplando todas las libertades del aire reconocidas por la OACI, incluida la novena libertad, que permitiría a una aerolínea de un país operar vuelos domésticos dentro del territorio de otro.
En este punto me gustaría hacer una precisión, un memorándum de entendimiento no es un tratado autoejecutable ni genera derechos de tráfico exigibles por sí mismo; sirve para fijar una hoja de ruta que deberá traducirse en acuerdos vinculantes. Lejos de restarle valor, esa gradualidad le da realismo, precisamente “porque la experiencia de 2010 demostró que los grandes textos sin proceso detrás terminan archivados”.
Los efectos de la liberalización aérea están ampliamente documentados, por ejemplo, mayor competencia se traduce en tarifas más bajas y optimización de rutas; mayor conectividad significa mayor crecimiento del turismo y del comercio regional. Para países con geografías extensas y mercados domésticos limitados, permitir que las aerolíneas diseñen sus redes con criterios comerciales (y no según la aritmética restrictiva de los bilaterales tradicionales) es transformador.
Esto beneficia también al usuario, porque el latinoamericano paga hoy, en muchas rutas regionales, tarifas proporcionalmente superiores a las de trayectos equivalentes en Europa, en buena medida por la fragmentación regulatoria.
Los desafíos, en cambio, pasan por la letra chica de los códigos aeronáuticos de cada país. El gran reto legal es la ausencia de una autoridad común y la falta de homologación de las normativas locales. Entonces ¿Cómo resolveremos los conflictos de competencia leal sin un tribunal comunitario? ¿Cómo se armonizarán los cargos a los usuarios, la tributación y el control normativo efectivo de las aerolíneas designadas sin percibirlo como una pérdida de soberanía? El propio texto de la CLAC ya lo evidenciaba en sus artículos 3 y 4, “la designación, autorización y control normativo efectivo siguen quedando en manos de cada Estado”. A ello se suma la asimetría de los mercados, en este sentido, Brasil concentra un mercado doméstico enorme frente a sus vecinos, que explica los temores que despierta la apertura del cabotaje en las industrias nacionales más pequeñas.
Habrá que decidir, además, si el Cielo Único Sudamericano se construye mediante la armonización progresiva de normativas nacionales (que sería el camino más lento, pero políticamente viable) o mediante la creación de una autoridad regional al estilo EASA, lo que exigiría cesiones de soberanía históricamente difíciles de digerir.
Y sería un error estratégico que ALAS naciera de espaldas al acuerdo de la CLAC, del que Brasil, Chile y Paraguay ya son signatarios, por ello, lo más sensato sería apoyarse en ese acervo, revitalizarlo y usarlo como núcleo para una liberalización que luego pueda extenderse al resto de la región, tal como el propio tratado previó en su artículo 39 al permitir la adhesión de todos los Estados miembros.
La firma de “ALAS” me parece que es una excelente noticia que oxigena la aviación del Cono Sur y retoma la esencia del proyecto que la CLAC sembró en 2010, y que es una oportunidad de crecimiento. Europa ya demostró que liberalizar multiplica pasajeros, aerolíneas y conectividad sin sacrificar la seguridad operacional, precisamente porque la apertura comercial fue de la mano de la integración regulatoria. El éxito de esta nueva era de cielos abiertos latinoamericanos no dependerá solo de la voluntad política de liberalizar los mercados, sino de la capacidad técnica y jurídica de los Estados para tejer un puente normativo común. El espacio aéreo está listo; ahora le toca al derecho aeronáutico regional estar a la altura de este vuelo de largo alcance.
Como vimos, América Latina ya escribió el texto en 2010. Ahora, cuatro países han decidido escribir el proceso. Que esta vez la tinta no se seque en el papel dependerá de la constancia política, de la solidez técnica de las negociaciones y de que entendamos, de una vez, que en aviación la soberanía no se pierde cuando se comparte el cielo: se ejerce mejor.
Y tú, ¿cómo ves el futuro de la liberación de los cielos para el transporte aéreo en toda Latinoamérica?
¡Hasta el Próximo Vuelo!
Era Calderón.
“Los artículos firmados son responsabilidad exclusiva de sus autores y pueden o no reflejar el criterio de A21”
[i] https://clac-lacac.org/acuerdo-multilateral/#am_ta
