Ana Lucía Altamirano
¿Por qué es el cabotaje tan importante para la aviación? ¿Qué es lo que la iniciativa de la modificación a la Ley de Aviación Civil podría cambiar en la industria aérea nacional?
En los últimos meses la palabra cabotaje ha sido mencionada en noticieros, conferencias, conversaciones e incluso ha llegado a ser tendencia en redes sociales pero ¿Qué es y por qué está causando tanto revuelo? El texto “ Cabotaje a la luz de las reformas legislativas” de la Mta. Rosa María Montero Montoya, puede iluminarnos al respecto.
Ahí, la especialista en derecho aeronáutico señala que la Reglamentación del Transporte Aéreo Internacional, de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) explica que, en el transporte aéreo, el término cabotaje se deriva de términos marítimos relativos a la prohibición de transportar tráfico a lo largo de la costa de un país, por parte de un transportista extranjero.
El artículo 2 de la Ley de Aviación Civil (LAC) es más claro, pues define el cabotaje como el “transporte aéreo mediante remuneración o cualquier otro tipo de contraprestación onerosa, de pasajeros, carga, correo o una combinación de éstos, entre dos o más puntos en territorio nacional”, es decir, aquellas rutas realizadas por compañías extranjeras para mover pasajeros entre puntos del territorio nacional.
En el documento de la OACI se hace referencia al cabotaje de dos maneras diferentes pues existe, la octava libertad del aire, traducida como “cabotaje consecutivo” en el que el transporte se da “entre dos puntos en el territorio del Estado otorgante, en un servicio que se inicia o termina en el territorio nacional del transportista extranjero” y éste forma parte de algunos convenios bilaterales firmados por nuestro país, pero hay que tomar en cuenta que este derecho se otorga de manera recíproca.
Luego, aparece la llamada “novena libertad del aire” – que es la nos compete ahora – al definirse como “el derecho o privilegio de transportar tráfico de cabotaje del Estado otorgante en un servicio que se lleva a cabo enteramente dentro de su territorio (conocida como cabotaje “autónomo”)”. Cabe destacar que el llamado “cabotaje autónomo” está prohibido tanto por Convenios Bilaterales como en la Ley de Aviación Civil.
Hay un concepto derivado de esto, el cual no está en ningún documento normativo, pero se han presentado casos, que consiste en que la aerolínea de un país A, use los derechos de tráfico de un país B, para realizar vuelos en terceros países (C, D, E, etc). Este concepto no forma parte del documento referido.
Pero… ¿por qué está prohibido?
La Ley de Aviación Ciivl, modificicada en 2021 en varios puntos, conserva dicha prohibición incorporada en el artículo 17 Bis, con el fin de poner freno a las prácticas de cabotaje ilegítimo por parte de permisionarios (taxis aéreos, ambulancias) extranjeros, y queda claro que “Las prácticas de cabotaje por parte de permisionarios extranjeros en territorio mexicano están prohibidas. Los propietarios extranjeros de aeronaves no mexicanas, destinadas para uso particular, tienen prohibido realizar prácticas de cabotaje”.
En su texto, la maestra Montero destaca que “a lo largo del siglo XX y lo que va del XXI, la reserva del cabotaje para ser operado únicamente por aerolíneas mexicanas, ha permitido que el estado mexicano pueda proclamar soberanía económica y tecnológica sobre su espacio aéreo y que la industria aérea nacional se hubiera convertido un impulsor del desarrollo económico del país, contribuyendo actualmente con el 3.5% del PIB”.
Desde la ley de 1930 se señalaba que estas concesiones para establecimiento y explotación de líneas aéreas, solo se otorgarán a ciudadanos mexicanos o a compañías organizadas conforme a las leyes del país. Esto se mantuvo, como una declaración de soberanía, durante todo el siglo XX y en 2021 incluso se endurecieron las sanciones en contra del cabotaje.
Se entiende entonces que el cabotaje se ha prohibido por protección a la soberanía pero también a la economía, pues al permitir que compañías extranjeras con mucho mayor potencial, capacidad y poder, operen las rutas que tenemos en el país, pegaría a las pocas aerolíneas mexicanas que intentan sobrevivir pues se verían afectadas por una competencia a la que, sin protección, simplemente no pueden hacer frente.
Entonces, ¿qué está pasando?
En diciembre del 2022, el presidente Andrés Manuel López Obrador, envió una iniciativa al congreso para modificar la Ley de Aviación Civil, que incluye la modificación de varios artículos y la inclusión de un artículo específico, para permitir el cabotaje a permisionarios extranjeros (art. 17 Bis), de acuerdo a lo señalado en el artículo 17 Ter.
Es decir ,que el cambio de esta Ley permitiría que aerolíneas extranjeras pudieran operar rutas domésticas en el país o, más claramente, tendrían pase libre al cabotaje.
Pero, según lo manifiesta la Mta. Rosa María Montero, esta modificación “rompe con el antecedente y aspiración de mantener la soberanía nacional sobre el espacio aéreo y la autonomía económica y tecnológica del país, y se presenta sin una justificación amplia que permita a la industria aeronáutica nacional conocer las necesidades de servicios que se pretende atender”.
La propuesta se refiere en general a los permisionarios extranjeros y con ella, cualquiera podría solicitar una autorización para beneficiarse del cabotaje y el artículo 17 Ter, establece las condiciones que la Agencia Federal de Aviación Civil (AFAC) deberá considerar para otorgar una autorización a los permisionarios extranjeros para que puedan operar cabotaje.
Estas son: a) Se atienda a causas de utilidad pública, interés público o seguridad nacional; b) Cabotaje en rutas de interés estratégico para el desarrollo de la infraestructura aeroportuaria del Estado mexicano y c). Opinión favorable del Consejo Nacional de Seguridad (CNS).
Pero, hablando del primer apartado, en la LAC no se encuentran definidas causas de utilidad pública como tales y en cuanto al interés público, la Ley menciona las actividades de búsqueda y salvamento (art. 80) y en relación con la seguridad nacional, se menciona con relación a la requisa.
Aquí es necesario destacar que dentro de la iniciativa se incorpora un capítulo expresamente sobre las Asignaciones y en su artículo 10 “faculta al Secretario a otorgar títulos de asignación a las entidades paraestatales de la Administración Pública Federal para prestar el servicio público de transporte aéreo nacional regular, con lo cual, la asignación se iguala a la concesión, con la diferencia de que la asignación se daría por tiempo indefinido”.
Lo importante aquí es que según la propuesta la asignación sólo concluirá cuando se acredite fehacientemente que ya no existe causa de utilidad pública, interés público, interés general, interés social qué salvaguardar, o por razones de seguridad nacional que la justifiquen.
Es decir, sería necesario establecer qué tanta utilidad pública tiene realmente el cabotaje y ahí no se han encontrado puntos a favor y, de entrada, con este cambio el asignatario queda sujeto a un marco legal que le permitiría una operación discrecional, a diferencia del concesionario y permisionario que sí deben cumplir con lo previsto en la LAC, en cuanto a la operación integral de los servicios concesionados.
Pero en la iniciativa no se define a quién corresponde declarar la utilidad pública, el interés público o las condiciones de seguridad nacional sobre las cuales se habrían de otorgar las autorizaciones para que los permisionarios extranjeros realicen cabotaje.
Lo mismo ocurre con el segundo apartado de las condiciones: Cabotaje en rutas de interés estratégico para el desarrollo de la infraestructura aeroportuaria del Estado mexicano. En ésta, simplemente no se menciona a quien corresponde definir cuáles son las rutas de interés estratégico, por lo que esta mención se vuelve totalmente imprecisa, ambigua.
La tercera – Opinión favorable del Consejo Nacional de Seguridad (CNS) – también pierde un poco su efecto simplemente al saber que este Consejo forma parte de la Secretaría de Infraestructura, Comunicaciones y Transportes (SICT) que está a cargo de todo lo que sucede con la aviación, por lo que al pedir que se emita una “opinión favorable”, no hay una aportación real de una visión externa y sobre todo, nuevamente no tenemos claros cuales son los criterios de los que se trata al hablar de una “ruta estratégica” que fortalezca la infraestructura aeroportuaria de México.
Las opiniones de la industria no se han hecho esperar pues los pronunciamientos no solo de aerolíneas como Aeroméxico o Viva Aerobús, sino de asociaciones como la Asociación Sindical de Pilotos Aviadores (ASPA) o la Asociación Latinoamericana y del Caribe (ALTA),o la Cámara Nacional de Aerotransportes (CANAERO), por mencionar algunas, han dejado en claro el rechazo ante esta iniciativa que, pondría en riesgo no solo la conectividad en el país, sino que llevaría incluso a la quiebra a las compañías nacionales, además de no representar un beneficio a largo plazo para los viajeros.
Y es que este tipo de cabotaje sería del interés sólo de aerolíneas que quieren expandir mercado, por lo que de inicio pueden bajar sus precios para convencer inicialmente a los clientes, hasta adueñarse del mercado y no tener competencia (dumping) logrando así poner el precio que deseen, sin protección alguna.
También habría que revisar que la experiencia de cabotaje en otros países no ha sido la mejor opción y es por eso que la mayoría de los países miembros de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI), no lo permiten. Los países que sí lo permiten, lo hacen con muchas restricciones y entendiendo que no tienen una aviación comercial que les permita una conexión interna eficiente.
Igualmente, se vuelve necesario que sean los miembros de la propia industria quienes formen parte de la conversación para saber qué es lo que se requiere para su mejora y no intentar realizar cambios alegando beneficios inmediatos que a largo plazo puedan ser totalmente desastrosos para todos.
