Protocolos internacionales, lecciones urgentes y la fragilidad de la aviación civil en contextos de conflicto armado y terrorismo.
La aviación civil es, por diseño, un sistema abierto al mundo. Los aeropuertos son puntos de conexión masiva de personas, fueron concebidos como un espacio de tráfico pacífico, no de confrontación. Precisamente por ello, se encuentran entre los objetivos más atractivos y más devastadores cuando son alcanzados por actos de terrorismo o por las consecuencias directas e indirectas de un conflicto armado.
En menos de una semana, dos regiones del mundo radicalmente distintas han ofrecido al planeta imágenes que comparten un denominador común: “el pánico en un aeropuerto”. El pasado 22 de febrero de 2026, escenas de gente corriendo con pánico fueron visibles en los aeropuertos internacionales de Guadalajara y Puerto Vallarta, en el estado de Jalisco, México, tras el operativo que resultó en la captura de Nemesio Oseguera Cervantes, alias “El Mencho”, líder del Cártel Jalisco Nueva Generación (CJNG).
Bloqueos carreteros, quema de vehículos, disparos en las inmediaciones y la paralización de las operaciones aeroportuarias sumieron a miles de pasajeros nacionales e internacionales en una situación de vulnerabilidad extrema. Si bien, gracias a Dios no hubo ninguna afectación de bombas o ataques a la infraestructura aeroportuaria, el pánico no dejo de sentirse y vivirse entre los pasajeros.
Apenas seis días después, el 28 de febrero de 2026, hemos visto cómo los aeropuertos internacionales de Dubái y Kuwait se convirtieron en escenarios de pánico colectivo cuando explosiones atribuidas a ataques en Medio Oriente sacudieron la región. Aquí el contexto fue distinto, no se trató de criminalidad interna de Estado, sino de ataques de Guerra que expusieron a viajeros y trabajadores aeroportuarios a las consecuencias inmediatas de un conflicto armado entre Estados.
Pudimos ver dos escenarios jurídicamente diferentes, pero una misma vulnerabilidad estructural.
Ante estos episodios, tan diferentes en su origen, no nos queda más que plantearnos preguntas que considero de enorme relevancia para la comunidad internacional: ¿Qué sucede cuando un aeropuerto, concebido para la movilidad pacífica, se convierte en escenario de guerra o terror? ¿Qué marcos jurídicos protegen a quienes se encuentran en él? ¿Qué protocolos deben activarse? ¿Y qué papel desempeña la comunidad internacional, a través de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI), para prevenir y responder a estas crisis?
Ambas situaciones me dejaron en shock, al ver las escenas de las personas corriendo con pánico, en las distintas instalaciones de los aeropuertos, que cómo saben, para mí son como una segunda casa.
- El aeropuerto como espacio protegido: convergencia de regímenes jurídicos internacionales.
Cuando un aeropuerto civil se ve afectado por violencia (ya sea de naturaleza terrorista, criminal o bélica), entran en juego simultáneamente varios regímenes del derecho internacional que, lejos de ser excluyentes, se complementan y refuerzan mutuamente.
- a) El Convenio de Chicago de 1944 y la protección de la aviación civil. El Convenio sobre Aviación Civil Internacional, es la piedra angular del derecho aeronáutico mundial, establece en su Artículo 4 “que la aviación civil no debe utilizarse para fines incompatibles con los objetivos del Convenio”. Su Artículo 3 bis (incorporado tras el derribo del vuelo de Korean Airlines KAL 007 por cazas soviéticos en el mar de Japón en 1983) prohíbe categóricamente el uso de armas contra aeronaves civiles en vuelo. Si bien el Convenio se centra primordialmente en las aeronaves, la infraestructura aeroportuaria queda amparada indirectamente en tanto constituye un elemento esencial e inseparable para la operación segura de la aviación civil.
- El Anexo 17 del Convenio de Chicago, la “Biblia” de la seguridad aeroportuaria, está dedicado específicamente a la seguridad de la aviación civil internacional (conocida como AVSEC), establece las normas y métodos recomendados que los 193 Estados miembros de la OACI deben implementar para proteger la aviación civil “contra actos de interferencia ilícita”, incluyendo de manera expresa la protección de las instalaciones aeroportuarias, las personas que se encuentran en ellas y las aeronaves en tierra.
Este anexo es el documento legal que define las normas contra los “Actos de Interferencia Ilícita”. Cuando un aeropuerto está bajo ataque, se activan tres protocolos clave:
- Planes de Contingencia (Capítulo 5): Cada aeropuerto debe tener un plan de respuesta a emergencias que incluya la participación de fuerzas militares. En el caso de México y Kuwait, esto implicó el despliegue de unidades tácticas para retomar el control de las pistas.
- Lockdown y Separación de Flujos: El protocolo ordena el aislamiento inmediato de las zonas restringidas (Airside). Se busca evitar que los atacantes utilicen aeronaves como armas o rehenes.
- Gestión de Crisis: Se establecen centros de comando unificados donde la autoridad civil cede temporalmente el control operativo a la autoridad militar o de seguridad nacional.
- Documento 10084 de la OACI, es el “Manual sobre la gestión de riesgos para las operaciones de aeronaves civiles realizadas sobre zonas de conflicto o cerca de ellas”, este documento nació como una respuesta directa a tragedias globales, donde aviones civiles fueron derribados por error o negligencia en espacios aéreos disputados. Es “un manual táctico esencial para la gestión de riesgos en zonas de conflicto”. Su objetivo principal es ofrecer una metodología estandarizada para que los Estados y las aerolíneas decidan, con base en datos técnicos y no solo políticos, si un espacio aéreo es seguro. Es la herramienta que transforma la incertidumbre de la guerra en decisiones operativas para proteger la vida de civiles en vuelo.
Uno de sus pilares es la evaluación de amenazas cinéticas, como los misiles tierra-aire de corto alcance (MANPADS) o los ataques con drones suicidas, vistos en los incidentes de Guadalajara y Dubái. Este manual obliga a los aeropuertos a identificar “zonas de vulnerabilidad de aeronaves” fuera del perímetro de la terminal, asegurando que el peligro no se analice solo en la pista, sino en todo el cono de aproximación y salida de los aviones.
El documento exige un intercambio de información civil-militar sin precedentes, ya que establece que “las fuerzas armadas deben compartir datos de inteligencia con las autoridades de aviación civil de forma inmediata”. Esto permite que, ante una captura de alto perfil o una escalada de misiles, se emitan alertas NOTAM (Notice to Airmen) en tiempo real, evitando que aviones comerciales queden atrapados en medio de fuego cruzado o bombardeos.
A través de su “Matriz de Evaluación de Riesgos”, el Doc 10084 clasifica las amenazas según su probabilidad y severidad. Si la probabilidad de un error de identificación (confundir un avión de pasajeros con un dron militar) es alta, el manual dicta el cierre total del sector. Esta fue la lógica aplicada el pasado 28 de febrero en Kuwait, donde la densidad de tráfico civil y la actividad de misiles obligaron a una suspensión total de operaciones bajo estos criterios.
El manual refuerza la responsabilidad legal de los Estados y las aerolíneas. Determina que la falta de información o el ignorar una zona de conflicto activa no es una opción válida. Al seguir el Doc 10084, las líneas aéreas pueden justificar desvíos costosos y cancelaciones masivas como medidas de seguridad obligatorias, garantizando que el derecho a la vida del pasajero esté siempre por encima de la eficiencia económica de la ruta.
- b) El Derecho Internacional Humanitario (DIH). Este es un conjunto de normas que, por razones humanitarias, trata de limitar los efectos de los conflictos armados. Cuando la afectación a un aeropuerto se produce en el contexto de un conflicto armado internacional (como es el caso de los ataques entre Irán y los Estados de Medio Oriente) el DIH, contenido fundamentalmente en los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 y sus Protocolos Adicionales de 1977, relativos a la protección de las víctimas de los conflictos armados, impone obligaciones estrictas a todas las partes beligerantes.
- El principio de distinción (Artículo 48 del Protocolo Adicional I de 1977) obliga a las partes (Estados) en conflicto “a distinguir en todo momento entre objetivos militares y bienes de carácter civil, dirigiendo sus operaciones únicamente contra los primeros”. Un aeropuerto civil que no esté siendo utilizado con fines militares es, por definición, un bien civil protegido. Atacarlo deliberadamente constituye una violación grave del DIH y es susceptible de ser calificada como crimen de guerra conforme al Artículo 8.2.b.ii del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional.
Este principio es importante, porque el incumplimiento de distinción como el ya mencionado, no solo es convencional, sino que se considera una norma del derecho internacional consuetudinario y obliga a todos los Estados, sean o no parte de este protocolo, por lo que, de violarse, estos actos constituyen un crimen de guerra.
- El principio de proporcionalidad (Artículo 51.5.b del Protocolo Adicional I de 1977) prohíbe ataques que, aunque dirigidos a un objetivo militar legítimo, causen daños incidentales excesivos a la población civil o a bienes civiles en relación con la ventaja militar concreta y directa prevista. Incluso en situaciones donde un aeropuerto tenga un uso dual (civil y militar), el atacante tiene la obligación de tomar precauciones en el ataque (Artículo 57) para minimizar los daños a civiles, lo que incluye dar aviso cuando las circunstancias lo permitan, elegir medios y métodos que reduzcan el daño colateral y abstenerse del ataque cuando resulte evidente que los daños civiles serán desproporcionados.
- El principio de precaución pasiva (Artículo 58 del Protocolo Adicional I de 1977) impone también obligaciones al Estado territorial: de alejar, en la medida de lo posible, a la población civil y los bienes civiles de la proximidad de objetivos militares, lo cual tiene implicaciones directas sobre la planificación urbana y la ubicación de instalaciones militares respecto a los aeropuertos civiles.
- c) Los convenios internacionales contra el terrorismo y los actos ilícitos. En escenarios de terrorismo (como los que han afectado históricamente a la aviación, desde los secuestros aéreos de las décadas de 1960 y 1970 hasta los ataques al Aeropuerto Atatürk en Estambul y al Aeropuerto de Zaventem en Bruselas, ambos ocurridos en 2016), resultan aplicables instrumentos específicos:
- El Convenio de Montreal de 1971 para la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil;
- Su Protocolo Complementario de 1988, que amplió la cobertura específicamente a los aeropuertos que prestan servicio a la aviación civil internacional;
- El Convenio de Beijing de 2010, que actualizó y modernizó el marco penal para adecuarlo a las amenazas contemporáneas.
Estos instrumentos obligan a los Estados a “tipificar como delitos graves los actos de violencia contra personas en un aeropuerto que preste servicio a la aviación civil internacional cuando dichos actos pongan en peligro la seguridad del aeropuerto, así como la destrucción o el daño grave de sus instalaciones”.
- El Plan Global de Seguridad de la Aviación (GASeP): el marco estratégico de la OACI para un mundo en crisis[1].
La OACI, consciente de que las amenazas a la aviación civil evolucionan constantemente y de que la respuesta debe ser igualmente dinámica, aprobó la Segunda Edición del Plan Global de Seguridad de la Aviación (GASeP, Doc 10118) el 10 de junio de 2024, durante la tercera reunión de la 232ª sesión de su Consejo. Este documento constituye el instrumento estratégico rector que guía a los Estados, la industria y la propia Organización en sus esfuerzos por fortalecer la seguridad de la aviación a escala mundial, y su relevancia se ha visto dramáticamente subrayada por los eventos de febrero de 2026.
El GASeP reafirma como objetivo central “lograr y mantener un sistema global de seguridad de la aviación sólido, sustentado en la implementación plena y efectiva de las normas de seguridad de la aviación de la OACI en todos los Estados miembros”. El progreso hacia esta meta se mide a través del “Enfoque de Monitoreo Continuo del Programa Universal de Auditorías de Seguridad (USAP-CMA) y su objetivo”. Sin embargo, según datos de septiembre de 2025, apenas el 46% de los Estados a nivel global alcanza o supera el 75% de implementación efectiva de las normas de seguridad de la aviación de la OACI. Esta cifra, a la luz de los eventos recientes, es profundamente reveladora: “más de la mitad de los Estados del mundo aún no cuentan con un nivel adecuado de cumplimiento de los estándares mínimos de seguridad aeronáutica”. La brecha entre la normativa y la realidad operacional es precisamente el espacio donde la tragedia encuentra oportunidad.
Las seis Áreas de Prioridad Global. En persecución de la meta aspiracional, el GASeP identifica seis Áreas de Prioridad Global de igual importancia sobre las cuales los Estados, la industria y las demás partes interesadas deben concentrar sus esfuerzos. Estas áreas abarcan desde el fortalecimiento de la supervisión estatal y los marcos normativos nacionales hasta la cooperación internacional, la respuesta a nuevas amenazas emergentes, el intercambio de información sobre amenazas y la creación de capacidades. Su carácter integral refleja la comprensión de que la seguridad de la aviación no depende de un solo factor sino de un ecosistema complejo de actores, normativas, tecnologías y prácticas coordinadas.
El GASeP además, hace un llamado explícito a los Estados y la industria a “compartir o a hacer un intercambio de experiencias anualmente”, incluyendo éxitos, desafíos y lecciones aprendidas, con el propósito de acelerar el logro de la meta aspiracional. Este mandato cobra una urgencia renovada tras los eventos de febrero de 2026. Lo ocurrido en Guadalajara, Puerto Vallarta, Dubái y Kuwait constituyen exactamente el tipo de experiencias que, documentadas con rigor y compartidas con transparencia, pueden fortalecer la preparación colectiva de la comunidad internacional. ¿Cómo respondieron las autoridades aeroportuarias mexicanas ante la ola de violencia generada por la captura del Mencho? ¿Qué protocolos se activaron en Dubái y Kuwait cuando las explosiones se hicieron sentir? ¿Qué funcionó y qué falló? Considero que estas preguntas merecen respuestas compartidas.
Además, el GASeP subraya la necesidad de que la comunidad de aviación desarrolle “un sentido de apropiación del Plan y que la comunicación estratégica permita una comprensión común y unificada de sus objetivos”. Las mesas redondas internacionales celebradas el 7 de noviembre de 2024 en Dubái, Emiratos Árabes Unidos, y el 10 de diciembre de 2024 en Mascate, Omán, durante la Semana de Seguridad de la OACI 2024, fueron pasos importantes en esta dirección. Resulta paradójico y doloroso que apenas 15 meses después de que Dubái albergara un diálogo cómo este, sobre el futuro de la seguridad de la aviación, sus aeropuertos se vieran sacudidos por las consecuencias de un conflicto armado.
Las oficinas regionales de la OACI en todo el mundo, han venido impulsando la implementación del GASeP mediante asistencia pre y post auditoría a los Estados, capacitación focalizada y talleres especializados, seminarios y simposios regionales, desarrollo y actualización de hojas de ruta regionales, promoción de la colaboración e iniciativas regionales, aportes de expertos en proyectos específicos de cada Estado, y esfuerzos sostenidos de creación de capacidades. La relevancia de estas acciones regionales es crítica: los eventos de febrero de 2026 demuestran que las amenazas tienen manifestaciones profundamente regionales (el crimen organizado transnacional en Latinoamérica, así como los conflictos armados interestatales en Medio Oriente) y que las respuestas deben articularse con un conocimiento profundo del contexto local.
Estimado(a) lector(a), hasta aquí dejo la parte 1 de esta columna, espera la 2ª parte del próximo lunes 9 de marzo. No te la puedes perder.
¡Hasta el próximo vuelo!
Era Calderón
“Los artículos firmados son responsabilidad exclusiva de sus autores y pueden o no reflejar el criterio de A21”
[1] https://www.icao.int/security/icao-global-aviation-security-plan-gasep
